La loi littoral a quarante ans.

Adoptée à l’unanimité par le Parlement le 3 janvier 1986, cette loi a fixé en droit les principes fondamentaux de la protection des espaces côtiers sensibles et de la conciliation entre préservation de l’environnement, urbanisation et développement touristique et économique. En accordant un statut juridique spécifique aux zones littorales, la France joue alors un rôle de pionnière. Il faut dire que l’enjeu était important, avec plusieurs milliers de kilomètres de côtes concernées, composées d’espaces fragiles et soumises à une pression anthropique grandissante.

Les apports de la loi littoral reposent sur des principes d’aménagement clairs, décrits dans le « Zoom sur » de ce numéro, qui ont fait son succès. La loi a toutefois souvent été critiquée, accusée de freiner le développement d’obérer, l’attractivité de porter une atteinte excessive au droit de propriété. Il n’y a rien d’étonnant à cela, même si la loi concilie souvent plus qu’elle ne contraint, et ce sont précisément ces règles qui ont permis de préserver les rivages naturels d’atteintes supplémentaires, en plaçant les collectivités territoriales au centre de leur mise en œuvre.

L’enjeu, aujourd’hui, est surtout de prendre en compte les nouveaux défis auxquels sont confrontés ces territoires. C’est notamment le cas, bien entendu, du recul du trait de côté, de l’adaptation au changement climatique ou du développement de nouveaux équipements et infrastructures, par exemple en matière d’énergies renouvelables, autant de sujets qui ont donné lieu à des évolutions juridiques récentes.

De ces quarante années, reste surtout la conviction qu’il faut préserver les principes d’aménagement énoncés dans la loi, qui est sobre et stable dans un contexte d’inflation législative, tout en prenant en compte les enjeux d’avenir. La loi littoral, en d’autres termes, est autant un héritage à préserver qu’un outil d’avenir pour des territoires résilients.

Confronté aux enjeux croissants de développement et d’aménagement des zones côtières et littorales, avec une pression anthropique forte sur les milieux, le législateur est intervenu et a adopté, à l’unanimité, la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral. Cette loi œuvre à la conciliation de plusieurs objectifs, tenant à la préservation des espaces et des milieux, à l’aménagement durable des zones concernées et au développement des activités économiques, notamment en lien avec la mer, et touristiques. Ses dispositions sont codifiées désormais aux articles L. 121-1 à L. 121-51 et aux articles R. 121-1 à R. 121-43 du code de l’urbanisme.

La loi littoral s’applique aux communes riveraines des mers et océans, mais son champ concerne aussi celles qui ont sur leur territoire des étangs salés ainsi que des plans d’eau intérieurs d’une superficie supérieure à 1 000 hectares, ce qui veut dire qu’elle s’étend y compris à l’intérieur des terres, par exemple au lac d’Annecy ou du Bourget. Elle s’applique ensuite aux communes, listées par décret en Conseil d’Etat, qui sont riveraines des estuaires et des deltas en aval de la limite de salure des eaux. Enfin, la loi s’applique également dans les communes qui participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux, lorsqu’elles en font la demande auprès de l’autorité administrative compétente de l’État. Au total, ce sont plus de 1 500 communes qui sont concernées.

La loi littoral vise d’abord à préserver les espaces remarquables et caractéristiques du patrimoine naturel propres au littoraux. Elle instaure, notamment, un principe d’inconstructibilité dans la bande de cent mètres à compter de la limite haute du rivage (article L. 121-16 du code de l’urbanisme). La loi vise aussi à un classement protecteur des espaces boisés les plus significatifs et à la préservation de coupures d’urbanisation (article L. 121-22). Elle prévoit enfin que doivent bénéficier d’une protection spéciale les espaces remarquables ou caractéristiques et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques (article L. 121-23), lesquels comprennent notamment les dunes, landes, vasières, plages et zones humides.

La loi littoral, ensuite, tend à garantir un aménagement équilibré de ces espaces. En particulier, pour lutter contre le mitage, elle fixe un principe d’urbanisation en continuité de l’existant (articles L. 121-8 et suivants), c’est-à-dire une urbanisation en continuité des zones qui présentent déjà un nombre et une densité suffisante de constructions. L’extension de l’urbanisation est par ailleurs limitée dans les espaces proches du rivage (article L. 121-13 et suivants).

La loi a donc pour vocation d’être une loi de conciliation, notamment entre protection et développement. Elle est par ailleurs une loi qui place les territoires en son cœur car ses principes prennent tout leur sens lorsqu’ils sont traduits dans les projets de territoire, en particulier les documents d’urbanisme.

La jurisprudence a apporté des précisions utiles afin de garantir la pleine application des principes d’aménagement (voir par exemple CE, Section, 31 mars 2017, SARL Savoie Lac Investissements, n°392186, au Recueil), tout en veillant à la conciliation des usages. S’agissant par exemple de l’interdiction de construire dans la bande littorale des 100 mètres, le Conseil d’État a précisé que cette interdiction ne s’applique pas aux constructions et installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau (CE 8 octobre 2008, n° 293469, aux Tables). Cette atténuation au principe est désormais reprise à l’article L. 121-17 du code de l’urbanisme.

S’agissant des limites à l’extension de l’urbanisation, le Conseil d’État a jugé que, dans les espaces urbanisés, les constructions ou installations sont possibles à la condition toutefois qu’elles n’entraînent pas une densification significative de ces espaces (CE, 20 juin 2018, M. et Mme Le Berre, n° 416564, aux Tables). De même, le Conseil d’État a précisé que le simple agrandissement d’une construction existante ne constitue pas une extension de l’urbanisation (CE, 3 avril 2020, M. Fontenay, n° 419139, aux Tables ; CE, avis, 30 avril 2024, n° 490405, au Recueil).

Après quarante années d’existence, de nouveaux enjeux sont à prendre en compte, notamment la lutte contre le changement climatique et le recul du trait de côte.

Ainsi, la loi n°2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi Climat et résilience, introduit des assouplissements ciblés. A ce titre, elle prévoit l’établissement par décret d’une liste des communes dont l’action en matière d’urbanisme et la politique d’aménagement doivent être adaptées aux phénomènes d’érosion du littoral et qui pourront bénéficier d’outils et de dispositifs telles que des dérogations ponctuelles à la loi littoral pour faciliter la relocalisation des activités et logements menacés dans le cadre de projets partenariaux d’aménagement (PPA) ou encore de la mise en place d’un droit de préemption spécifique.

Il en va de même s’agissant de l’installation de dispositifs d’énergies renouvelables pour lesquels la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023, relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables prévoit de nouvelles dérogations à la loi littoral en vue de favoriser le développement de ces énergies à terre et en mer. Ainsi, afin de tenir compte de la décision du Conseil d’État qui juge que « l’implantation de panneaux photovoltaïques, qui doit être regardée comme une extension de l’urbanisation au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, ne peut être autorisée que si elle est située en continuité avec une agglomération ou un village existant. » (CE 17 février 2023, Société Soleil Participatif du Narbonnais, n° 452346), cette loi autorise notamment l’implantation des ouvrages nécessaires à la production d’énergie solaire photovoltaïque ou thermique sur des friches dont la liste est fixée par décret.

Ces dernières évolutions démontrent à la fois la pleine actualité de la loi littoral qui demeure l’outil privilégié pour la protection des zones côtières mais aussi la nécessité de désormais imaginer son articulation et son adaptation avec les dispositifs chargés de répondre aux défis climatiques.

Par deux décisions du même jour, le Conseil d’Etat a jugé que l’appartenance au domaine public maritime naturel des lais et des relais de la mer, incorporés sur le fondement de l’article 2 de la loi du 28 novembre 1963 par un arrêté devenu définitif, ne peut plus être contestée autrement qu’au regard de la qualité de propriétaire de l’Etat.

Les deux affaires portent sur la contestation de l’appartenance au domaine public maritime naturel de l’Etat des lais et relais de la mer, c’est-à-dire des terres nouvelles formées par dépôts d’alluvions par la mer sur le rivage et des terres qui émergent lorsque la mer les abandonne en se retirant, situés en Corse du Sud. La première concerne le pourvoi formé par un restaurateur contre l’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Bastia lui ordonnant d’évacuer son restaurant occupant irrégulièrement une plage et la seconde, le pourvoi contre l’arrêt par lequel la cour administrative d’appel de Marseille a condamné un autre restaurateur au paiement d’une amende et lui a enjoint de remettre dans son état naturel la partie du domaine public maritime irrégulièrement occupée une autre place.

Les requérants contestaient, par la voie de l’exception d’illégalité, les arrêtés préfectoraux transférant du domaine privé de l’Etat au domaine public maritime les lais et relais de ces plages, pris en application de l’article 2 de la loi n°63-1178 du 28 novembre 1963 relative au domaine public maritime. Comme l’indique le rapporteur public Romain Victor dans ses conclusions sous ces deux affaires, « La question qu’[elles] soulèvent consiste à savoir si l’adoption d’un tel arrêté fait obstacle à ce que soit discutée devant le juge, l’appartenance de ces lais et relais de la mer au domaine public maritime naturel de l’Etat, ou si cette discussion peut encore avoir lieu  ».

Dans un premier temps, le Conseil d’Etat rappelle sa jurisprudence désormais bien établie (CE, 4 février 2008, M. P., n°292956, aux Tables) selon laquelle l’acte d’incorporation de lais et relais de mer au domaine public maritime n’ayant pas un caractère réglementaire, son illégalité ne peut être invoquée par la voie de l’exception que dans le délai du recours contentieux. Il ajoute ici que «  l’appartenance au domaine public maritime de terrains incorporés à ce domaine en application de ces dispositions ne peut plus être contestée, après l’expiration du délai de recours contentieux contre l’arrêté d’incorporation, autrement qu’au regard de la qualité de propriétaire de l’Etat. En particulier, le caractère de lais et relais de la mer de tels terrains ne peut plus être contesté  ».

Dans les deux affaires, il a rejeté les pourvois formés par les occupants irréguliers des parcelles, considérant qu’ils ne pouvaient plus contester les arrêtés d’incorporation devenus définitifs, en particulier le caractère de lais et relais, et que la qualité de propriétaire de l’Etat de ces parcelles préalablement à l’acte d’incorporation n’était pas contredite.

Par cette décision, le Conseil d’État apporte une précision importante sur le régime contentieux des projets éoliens en mer à la suite de l’entrée en vigueur de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables (loi « APER »).

Plusieurs associations de protection de l’environnement demandaient l’annulation de la décision du ministre de l’économie du 15 mai 2024 désignant la société lauréate d’une procédure de mise en concurrence avec dialogue concurrentiel portant sur un parc éolien flottant d’une puissance comprise entre 230 et 270 MW, situé au large de Belle-Île et de l’île de Groix.

La question posée au juge tenait à l’incidence de la réforme introduite par la loi APER sur l’intérêt pour agir des associations. Antérieurement à cette réforme, le Conseil d’État jugeait de manière constante qu’une association de protection de l’environnement ne justifiait pas d’un intérêt lui donnant qualité pour agir contre la décision qui désigne le lauréat d’un appel d’offres organisé sur le fondement de l’article L. 311-10 du code de l’énergie (CE, 24 juillet 2019, Association Gardez les Caps, n° 418846, aux Tables ; CE, 21 mars 2022, Association libre horizon et autres, n° 451678, et autres). En revanche, il a reconnu l’intérêt à agir de telles associations contre les décisions d’autorisation d’exploiter une installation située dans le périmètre géographique de l’association (CE, 25 févr. 2019, Association Force 5, n° 412493, aux Tables ; CE, 7 juin 2019, Association GRSB, n° 414426, aux Tables).

Or, la loi APER a modifié l’article L. 311-11 du code de l’énergie en prévoyant désormais que «  La désignation emporte l’attribution de l’autorisation prévue à l’article L. 311-5  » d’exploiter. Les associations requérantes soutenaient que cette nouvelle rédaction devait conduire à regarder la décision de désignation comme intégrant désormais l’autorisation d’exploiter, ce qui leur ouvrait un intérêt leur donnant qualité pour agir.

Le Conseil d’État écarte cette analyse. Il juge, d’une part, qu’il résulte des articles L. 311-1 et suivants du code de l’énergie et de l’article R. 311-2 que les installations de production d’électricité en mer utilisant l’énergie mécanique du vent d’une puissance installée inférieure ou égale à 1 gigawatt sont réputées autorisées au titre du code de l’énergie. Elles sont donc dispensées de l’obligation d’obtenir l’autorisation administrative d’exploiter prévue aux articles L. 311-1 et L. 311-5, y compris lorsqu’elles ont fait l’objet d’une procédure de mise en concurrence. Le parc litigieux, d’une puissance très inférieure à ce seuil, relevait de ce régime.

Il juge, d’autre part, que la décision qui, au terme d’une procédure de mise en concurrence avec dialogue concurrentiel, retient une candidature pour l’exploitation d’un parc éolien « vise seulement à désigner le ou les candidats retenus à l’issue de cette procédure  ». La circonstance qu’un projet, d’une puissance inférieure ou égale à 1 gigawatt, est réputé autorisé sur le fondement de l’article L. 311-6 est, à cet égard, sans incidence sur la portée de cette décision.

En l’espèce, eu égard à la nature de l’acte attaqué, qui ne constitue pas une autorisation d’exploiter et se borne à opérer un choix d’opérateur économique, les associations requérantes ne justifiaient pas, compte tenu de leur objet statutaire, d’un intérêt leur donnant qualité pour en demander l’annulation. Leur requête est donc rejetée comme irrecevable.

La décision confirme ainsi la distinction entre la phase de mise en concurrence, relevant du choix du porteur de projet, et la phase d’autorisation, seule susceptible d’affecter directement les intérêts environnementaux défendus par les associations. Elle précise en outre que la simplification opérée par la loi APER, notamment par le mécanisme des installations « réputées autorisées », ne modifie pas la nature juridique de la décision de désignation du lauréat, ni le régime de l’intérêt pour agir à son encontre.

Le Conseil d’Etat a annulé l’arrêté interministériel du 5 août 2024 relatif à la prévention de l’introduction et de la propagation des espèces animales exotiques envahissantes sur le territoire de Saint-Pierre-et-Miquelon en tant qu’il ne comportait pas les espèces de cerf de Virginie et de lièvre d’Amérique.

Le Conseil d’Etat indique que compte tenu des nécessités de préservation du patrimoine biologique et des milieux naturels constitués par la forêt boréale de Saint-Pierre et Miquelon et aux menaces que font peser sur celle-ci les populations de Cerfs de Virginie et de Lièvres d’Amérique, les ministres chargés de la protection de la nature et de l’agriculture ne pouvaient, sans méconnaître les dispositions du I de l’article L. 411-6 du code de l’environnement, s’abstenir d’inscrire ces deux espèces sur la liste d’espèces exotiques envahissantes annexée à l’arrêté litigieux, ni, par suite, d’élaborer les plans de lutte prévus par l’article L. 411-9 du même code.

Le Conseil d’Etat précise à cet égard que la circonstance que des mesures de gestion cynégétique puissent par ailleurs contribuer à la régulation de ces populations est sans incidence sur l’obligation de classer une espèce sur la liste prévue à l’article L. 411-6 du code de l’environnement.

Par un arrêt du 30 décembre 2025, la cour administrative d’appel (CAA) de Toulouse a jugé que les autorisations environnementales délivrées les 1er et 2 mars 2023 par les préfets de la Haute-Garonne et du Tarn relatives au projet la liaison autoroutière Castres-Toulouse (LACT) sont légales, celui-ci répondant notamment à une raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM). Ce projet consiste d’une part, en l’élargissement de l’autoroute A680, et d’autre part, en la création d’une autoroute A69 sur une longueur de 53 kilomètres.

En première instance, le tribunal administratif (TA) de Toulouse, dont le juge des référés avait rejeté cinq requêtes en référé suspension, a annulé, par deux jugements du 27 février 2025, les autorisations environnementales pour un motif unique tenant en ce que le projet ne répondait pas à une RIIPM, condition nécessaire pour bénéficier d’une dérogation à l’interdiction de porter atteinte aux espèces protégées. L’Etat a fait appel en sollicitant également qu’il soit sursis à l’exécution de ces jugements.

Par un arrêt du 28 mai 2025, la CAA de Toulouse a fait droit à la demande de sursis sur le fondement de l’article R. 811-15 du code de justice administrative (CJA) dès lors que, en l’état de l’instruction, le moyen d’appel tiré de ce que le projet répond à une RIIPM apparait sérieux et de nature à entraîner l’annulation de ces jugements.

Pour juger du fond du dossier, la CAA de Toulouse a d’abord dû écarter une demande de récusation en jugeant que statuer sur une demande de sursis à exécution ne disqualifie pas pour statuer au fond, compte tenu de l’office spécifique du juge de la demande de sursis (voir en ce sens CE, 26 novembre 2010, n° 344505, publié au Recueil).

Puis, dans son arrêt du 30 décembre 2025, la cour censure l’appréciation du tribunal administratif et juge que le projet de LACT répondait à une RIIPM en raison notamment de la réduction du temps de transport avec la métropole toulousaine dans un bassin d’emploi significatif, du renforcement de la liaison avec l’ensemble de la métropole toulousaine, de la facilitation de l’accès aux grands équipements régionaux, ainsi que de l’amélioration du cadre de vie des habitants en éloignant l’itinéraire principal entre les villes de Toulouse et de Castres des zones urbanisées, et du gain relatif de sécurité routière (point n° 9).

Appréciant cette condition pour une infrastructure de transport routier, cet arrêt s’inscrit dans la continuité de ce qui a été jugé par exemple pour le projet de liaison ferroviaire CDG Express (CAA Paris, 28 avril 2022, n° 20PA03994) en relevant que le projet « doit être regardé comme un projet structurant de long terme permettant de répondre au besoin de desserte d’un bassin de vie et d’emploi d’importance ». En outre, cet arrêt semble s’inscrire dans la continuité de la jurisprudence récente du Conseil d’Etat (notamment CE, 29 janvier 2025, n° 489718, aux tables) en relevant que le projet répond à une RIIPM « sans qu’il soit nécessaire de justifier d’une situation critique ou de tension particulière quant à l’enclavement ou au décrochage démographique et économique du bassin de vie de Castres-Mazamet  ».

Par ailleurs, concernant la deuxième condition d’octroi d’une dérogation « espèce protégée » tenant en l’absence de solution alternative satisfaisante, la CAA de Toulouse a fait application de la récente décision du Conseil d’Etat (CE, 25 novembre 2025, n° 495622, aux Tables) en écartant les trois alternatives au projet en s’appuyant sur les éléments du dossier démontrant qu’elles ne permettent pas d’atteindre le but recherché.
Cette affaire est désormais soumise au Conseil d’Etat.

ENVIRONNEMENT - EOLIEN

Dans les trois premières décisions citées, le Conseil d’Etat a apporté des précisions tenant la dérogation espèces protégées.

Le Conseil d’Etat précise en premier lieu que la dérogation espèces protégées peut être obligatoire à tout moment, dès lors qu’un projet présente un risque suffisamment caractérisé pour lesdites espèces, sans que le caractère définitif de l’autorisation, l’absence d’exploitation ou de démarrage des travaux ne puissent y faire obstacle. Il juge ainsi, dans la lignée de sa décision du 8 juillet 2024 (CE, Association LPO, n° 471174, aux Tables), que lorsqu’une installation classée pour la protection de l’environnement est exploitée et que son fonctionnement présente un risque suffisamment caractérisé pour des espèces protégées, le préfet a l’obligation, de sa propre initiative ou à la demande d’un tiers, de mettre en demeure l’exploitant de déposer une demande de dérogation à l’interdiction de porter atteinte aux espèces protégées et, le cas échéant, d’édicter des mesures conservatoires. Cette obligation s’impose également lorsqu’une ICPE autorisée n’est pas encore exploitée ou que les travaux de construction n’ont pas encore débuté, si des circonstances de fait nouvelles font apparaître que ces travaux ou le fonctionnement de cette installation seront susceptibles de présenter pour les espèces protégées un risque suffisamment caractérisé.

Le Conseil d’Etat précise également deux autres points concernant la possibilité de ne pas recourir à une dérogation espèces protégées.

D’abord, il appartient au juge de vérifier que les mesures d’évitement et de réduction qu’il fixe présentent les garanties d’effectivité requises pour diminuer le risque. Ainsi, le juge administratif, saisi d’un recours en annulation de l’autorisation environnementale d’un parc éolien, ne peut écarter le moyen tiré du défaut de dérogation « espèces protégées  » au motif qu’il prescrit lui-même un dispositif anticollision, dont il charge toutefois l’administration de vérifier la fiabilité. Dans une telle hypothèse, il revient en effet au juge de s’assurer de ce que les prescriptions qu’il impose au pétitionnaire, dans le cadre de son office de plein contentieux, présentent des garanties d’effectivité telles qu’elles permettent de diminuer le risque pour les espèces comme n’étant pas suffisamment caractérisé.

Ensuite, le Conseil d’Etat confirme qu’il peut être risqué pour un pétitionnaire de ne pas solliciter de dérogation espèces protégées. Ainsi, lorsque le pétitionnaire ne sollicite pas la dérogation, le préfet peut refuser l’octroi de l’autorisation environnementale sur le fondement de l’article L. 511-1 du code de l’environnement, alors même qu’il ne résulterait pas de l’instruction que le projet aurait porté à la conservation de ces espèces une atteinte faisant obstacle à toute possibilité de dérogation.

Enfin, dans la dernière décision, le Conseil d’Etat apporte une précision relative à la compétence contentieuse en retenant que le contentieux des décisions de refus opposées aux demandes de suppression d’un parc éolien qui constituerait un obstacle à la navigation aérienne, en application de l’article R. 6352-6 du code des transports, se rattache au contentieux des décisions qu’exige l’installation d’un tel parc et ressortit, par suite, à la compétence en premier et dernier ressort de la cour administrative d’appel compétente pour connaître des contentieux relatifs à ces dernières décisions, dans le ressort de laquelle siège l’autorité les ayant délivrées.

Dans le cadre de l’instruction d’une demande d’autorisation environnementale, le préfet doit rejeter la demande dès la phase d’examen lorsqu’il apparaît manifeste que le projet en cause, dès lors qu’il présente pour les intérêts protégés par l’article L. 511-1 du même code des dangers ou inconvénients non susceptibles d’être suffisamment évités, réduits ou compensés par des mesures correctrices, ne pourra pas être autorisé. Dans cette hypothèse, le préfet n’est pas tenu de consulter l’autorité environnementale préalablement à sa décision de rejet.

Le Conseil d’État a précisé la façon dont il convient d’apprécier la condition tenant à l’absence de solution alternative satisfaisante, deuxième condition nécessaire à l’obtention d’une dérogation « espèce protégée », en considérant qu’ «  elle doit être regardée comme satisfaite dans le cas où il n’existe pas, parmi les solutions alternatives préalablement étudiées, d’autre solution qui soit appropriée aux besoins à satisfaire, aux moyens susceptibles d’être employés pour le projet et aux objectifs poursuivis et qui permettrait de porter une moindre atteinte à la conservation des espèces protégées  » (point n° 7).

En l’espèce, concernant le projet de construction d’un nouveau pont permettant le franchissement de la Saône, le Conseil d’État a considéré que la solution consistant à reconstruire le pont vétuste actuel sur les piles existantes ne constituait pas une alternative satisfaisante dès lors qu’elle ne répond pas de manière appropriée notamment à l’objectif principal de sécurisation du franchissement de la Saône pour accroitre le flux des véhicules motorisés, des piétons et des cyclistes.

Dans le prolongement de cette décision, les juges du fond ont pu récemment faire application de ce raisonnement à l’occasion de contentieux tels que ceux relatifs à l’autoroute A69 (CAA Toulouse, 30 décembre 2025, n° 25TL00596) et à la LGV Bordeaux-Toulouse (TA Toulouse, 29 décembre 2025, n° 2403460-2403470).

Par une décision du 12 décembre 2025, le Conseil d’Etat annule une ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Pau qui avait rejeté la demande de suspension de l’autorisation délivrée par le préfet des Hautes-Pyrénées de tirs de défense simple en vue de la défense d’un troupeau contre la prédation du loup.

Le Conseil d’Etat restreint ses appréciations antérieures en estimant nécessaire la prise en compte de l’état de conservation du loup à l’échelle locale. Il précise ainsi que, dans le cadre de l’examen du moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté d’autorisation de tirs, l’appréciation de l’état de conservation du loup pour l’obtention d’une dérogation « espèces protégées » doit être réalisée « tant au niveau national qu’au niveau local pertinent ».

Ainsi, le Conseil d’Etat, statuant sur conclusions contraires de son rapporteur public et en écartant l’argumentation relative aux pratiques d’évaluation de l’espèce en vigueur, précise la portée qu’il entend donner à sa décision Société La Provençale (CE, 28 décembre 2022, n°449658, aux Tables) selon laquelle l’administration tient notamment compte, pour qualifier le risque d’atteinte à l’état de conservation favorable d’une espèce dans le cadre de l’examen d’une dérogation « espèce protégée », des impacts géographiques et démographiques de la dérogation sollicitée.

En l’espèce, si l’estimation moyenne de la population de loups en France s’établit à plus de 1000 spécimens en décembre 2024, soit un chiffre supérieur au seuil de viabilité démographique, et que cette population est caractérisée depuis 2019 par une démographie en croissance et une expansion territoriale, en revanche, le département des Hautes-Pyrénées ne compterait qu’un seul spécimen de loup et les départements limitrophes une faible population. Le Conseil d’Etat en déduit que le moyen tiré de ce que l’arrêté litigieux est susceptible de porter atteinte à l’état de conservation de l’espèce au niveau local est de nature à créer un doute sérieux sur sa légalité et suspend l’autorisation de tirs de défense en conséquence.

FONCTION PUBLIQUE

[=Avant l’entrée en vigueur de l’ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021, le Conseil d’État jugeait, de manière constante, que les accords collectifs conclus et signés entre les employeurs publics et les organisations syndicales représentant les agents publics constituaient de simples déclarations d’intention dépourvues de valeur juridique et, dès lors, de caractère contraignant. Par suite, il n’était possible ni d’en demander l’annulation au juge, ni de s’en prévaloir dans le cadre d’un contentieux.

L’ordonnance du 17 février 2021, dont les dispositions sont désormais codifiées aux articles L. 221-1 et suivants du code général de la fonction publique (CGFP), prévoit que les accords régulièrement conclus dans certains domaines (énumérés par l’article L. 222-3 du CGFP) peuvent contenir des mesures règlementaires et des clauses d’engagement qui produisent des effets juridiques contraignants pour l’administration (article L. 222-1 du CGFP).

A l’occasion d’un recours formé contre l’accord du 20 octobre 2023 relatif à la protection sociale complémentaire (PSC) des agents du pôle ministériel par une organisation syndicale signataire de cet accord, le Conseil d’État juge que seuls les accords régulièrement conclus dans les domaines énumérés par l’article L. 222-3 du CGFP et comportant des mesures règlementaires et/ou des clauses d’engagement peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif. Lorsqu’un tel accord a été conclu par un ministre, le Conseil d’État est compétent en premier et dernier ressort.

A contrario, si une clause d’engagement d’un tel accord ne relève pas, par elle-même, de l’un des domaines mentionnés à l’article L. 222-3 du CGFP, ni ne présente un lien suffisant avec le domaine sur lequel porte l’accord, compte tenu de son objet, elle est dépourvue de toute valeur juridique et de force contraignante et tous les moyens tirés de ce qu’elle serait entachée d’illégalité sont, dès lors, inopérants. Tel est notamment le cas d’une clause, telle que celle qui était critiquée en l’espèce, par laquelle l’employeur public s’engageait à recourir à une procédure particulière de commande publique pour la passation du marché collectif de PSC.

Enfin, le Conseil d’État juge que la validité d’un accord s’apprécie à la date de sa signature – et non à la date de sa publication officielle, laquelle ne conditionne que son entrée en vigueur – et qu’en conséquence les dispositions de l’article L. 227-4 du CGFP relatives à la dénonciation des accords sont applicables dès sa signature. Ainsi, pour qu’une dénonciation puisse produire des effets lorsqu’elle émane des organisations syndicales, elle doit satisfaire aux mêmes conditions de majorité que celles requises pour la validité de l’accord. En l’espèce, l’organisation n’ayant recueilli que 24,90 % desdits suffrages lors des dernières élections professionnelles, le courrier par lequel elle a informé l’administration, postérieurement à la signature de l’accord mais avant sa publication, de son « retrait de signature » et de sa dénonciation de l’accord, n’a pu ni affecter la validité de ce dernier, ni produire d’effet en application de l’article L. 227-4 du CGFP.

Les actes réglementaires nécessaires à l’application des lois doivent, en vertu de l’article 21 de la Constitution, être adoptés par le Gouvernement, le Conseil d’État rappelant régulièrement qu’il est tenu de le faire dans un délai raisonnable (voir CE, 7 juillet 2004, Premier ministre, n°250688, au recueil). La circulaire du 27 décembre 2022 relative à l’application des lois fixe ce délai raisonnable – indicatif – à six mois.

Saisi par un agent public d’une demande d’annulation du refus implicite du Premier ministre de prendre le décret d’application prévu par l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique (CGFP) relatif aux autorisations spéciales d’absence (ASA) liées à la parentalité et à l’occasion de certains évènements familiaux, le Conseil d’État a tout d’abord estimé que la requête avait été partiellement satisfaite en cours d’instance. L’intervention de la loi n°2025-595 du 30 juin 2025 visant à protéger les personnes engagées dans un projet parental des discriminations au travail, opérant un renvoi de l’article L. 622-1 du CGFP vers l’article L. 1225-16 du code du travail, permet en effet d’établir les ASA relatives à l’accompagnement de la conjointe d’un agent public à trois examens médicaux de grossesse. La prise du décret était, sur ce point, inutile.

A l’inverse, le Conseil d’État estime que cette modification législative n’a pas permis d’épuiser totalement la liste des ASA couvertes par l’article L. 622-1 du CGFP, en ne prévoyant pas les autres ASA liées à la parentalité ou autorisées à l’occasion de certains évènements familiaux, ni les conditions d’octroi de celles-ci. Sur ce second point, l’adoption d’un décret était donc nécessaire.

Le Conseil d’État, écartant les moyens présentés en défense tirés des difficultés de préparation du projet de décret, estime que le délai de six ans depuis la publication de la loi méconnaît l’obligation de prendre les mesures réglementaires d’application de la loi dans un délai raisonnable.

Il annule donc le refus implicite du Premier ministre de prendre ce décret et lui enjoint de pourvoir à cette adoption dans un délai de 6 mois.

Cette liste réglementaire offrira un cadre sécurisé et limitatif aux demandes d’ASA liées à la parentalité ou autorisées à l’occasion de certains évènements familiaux.

Le transport routier léger de personnes ou de marchandises, c’est-à-dire lorsque le véhicule n’excède pas neuf places, est soumis à une exigence de capacité professionnelle, satisfaite lorsque le gestionnaire de transport est titulaire d’une attestation de capacité professionnelle correspondant au type de transport qu’il opère. Cette attestation est délivrée par le préfet de région aux personnes qui ont suivi une formation sanctionnée par un examen écrit obligatoire.

Par l’arrêté du 2 août 2024 relatif aux modalités de l’obtention des attestations de capacité professionnelle en transport routier léger, ont été codifiées au code des transports certaines dispositions de l’arrêté du 28 décembre 2011 relatif à la délivrance des attestations de capacité professionnelle permettant l’exercice de la profession de transporteur routier et de l’arrêté du 31 janvier 2012 relatif aux diplômes, titre et certificat permettant la délivrance directe des attestations de capacité professionnelle en vue d’exercer la profession de transporteur public routier .

La société MCM Academy a demandé l’annulation de cet arrêté, soutenant notamment que le ministre des transports n’était pas compétent en période de démission du Gouvernement et qu’il avait méconnu le principe de sécurité juridique en ne ménageant pas de période transitoire afin de permettre aux centres de formation de s’adapter.

Le Conseil d’Etat a jugé, par un arrêt fiché sur ce point, que l’arrêté attaqué n’apportait « que des modifications techniques d’ampleur limitée, portant notamment sur l’organisation des formations préparant aux examens professionnels », et entrait ainsi « dans la catégorie des affaires courantes et pouvait, par suite, être compétemment pris par le ministre chargé des transports après l’acceptation par le Président de la République […] de la démission du gouvernement auquel il appartenait ».

Au fond, l’arrêté est toutefois annulé en tant seulement qu’il n’a pas différé de deux mois son entrée en vigueur. Le Conseil d’Etat a en effet considéré qu’il a eu pour effet de rendre applicable des obligations nouvelles à la charge des centres de formation et d’examen et en particulier, celle de l’exigence que les formations à distance comportent une durée minimale de face-à-face pédagogique correspondant à 15 % de la durée minimale de la formation. Dès lors, « eu égard à l’obligation pour les centres dispensant des formations d’en adapter les modalités, en s’assurant en particulier de disposer de collaborateurs pour satisfaire à ces exigences sauf à s’exposer à la suspension ou au retrait de leur agrément et alors que le ministre chargé des transports ne justifie pas que l’entrée en vigueur immédiate de l’arrêté attaqué était nécessaire à l’application de ces nouvelles obligations, la société requérante est fondée à soutenir que l’arrêté litigieux est illégal en tant qu’il n’a pas prévu de mesures transitoires  ».

Par cette décision, le Conseil d’Etat juge que les projets de construction situés sur des communes corses non couvertes par un document local d’urbanisme légalement applicable doivent être conformes aux prescriptions du plan d’aménagement et de développement durable de Corse (PADDUC) relatives aux espaces stratégiques qu’il définit.

Par six arrêtés pris entre décembre 2021 et octobre 2023, le maire de Pianottoli-Caldarello a délivré à une société pétitionnaire un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale et cinq permis modificatifs portant sur la réalisation d’un ensemble de commerces et de vingt-deux logements.

Attaqués par des riverains, ces permis ont été annulés par la cour administrative d’appel de Marseille, compétente en premier et dernier ressort, en raison de la méconnaissance des orientations réglementaires relatives aux espaces stratégiques agricoles (ESA), assorties de leurs documents graphiques, du PADDUC.

A la suite du pourvoi de la société pétitionnaire, après avoir rappelé les dispositions du II de l’article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales relatives aux espaces stratégiques définis par le PADDUC, le Conseil d’Etat juge que : « Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 5 décembre 2011 relative au plan d’aménagement et de développement durable de Corse (PADDUC) dont elles sont issues, qu’en l’absence de schéma de cohérence territoriale, de plan local d’urbanisme, de schéma de secteur, de carte communale ou de document en tenant lieu légalement applicable, il appartient à l’autorité administrative chargée de se prononcer sur une déclaration ou une demande d’autorisation prévue au code de l’urbanisme, de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les prescriptions du plan d’aménagement et de développement durable de Corse relatives aux espaces stratégiques qu’il définit. »

Or, en vertu des orientations réglementaires du livret IV du PADDUC, les espaces stratégiques agricoles sont régis par un principe général d’inconstructibilité qui n’admet que les occupations et utilisations des sols limitativement énumérées, au nombre desquelles ne figurent pas les constructions nouvelles à usage d’habitation et d’activités commerciales, dépourvues de tout lien avec une exploitation agricole.

Dès lors, le projet litigieux, qui n’était pas lié à une exploitation agricole mais prévoyait la construction d’un ensemble immobilier comportant plusieurs commerces et logements, n’était pas conforme aux prescriptions du PADDUC relatives aux espaces stratégiques agricoles.

Un procès-verbal d’infraction a été dressé à l’encontre de M. A. le 20 mai 2014 pour avoir érigé une construction sans autorisation de construire à Banon (Alpes-de-Haute-Provence). Le 13 décembre 2018, un titre de perception a été émis à son nom par la direction départementale des finances publiques de Vaucluse en vue du recouvrement d’une cotisation de taxe d’aménagement, qu’il a contesté devant le tribunal administratif de Marseille, qui a rejeté sa demande par un jugement du 19 décembre 2022.

Saisi d’un pourvoi contre ce jugement, le Conseil d’Etat juge qu’il résulte de la combinaison des dispositions de l’article L. 331-6 du code de l’urbanisme relatives à la taxe d’aménagement et de celles du B du I de l’article 28 de la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010, qui a institué cette taxe, que les constructions ou aménagements réalisés sans autorisation ou en infraction aux obligations résultant de l’autorisation de construire ou d’aménager donnent lieu, quelle que soit leur date de réalisation, à assujettissement à la taxe d’aménagement dès lors qu’ils ont été constatés par un procès-verbal d’infraction établi à compter du 1er mars 2012.

L’opération de construction en cause, qui avait fait l’objet d’un procès-verbal d’infraction dressé en 2014, devait donc donner lieu à assujettissement à la taxe d’aménagement, alors même qu’elle avait été achevée en 2009.

Le Conseil d’Etat a également jugé que «  le droit de reprise de l’administration, qui, en cas de construction ou d’aménagement sans autorisation ou en infraction aux obligations résultant d’une autorisation de construire, s’exerce, en vertu des dispositions de l’article L. 331-21 du code de l’urbanisme, jusqu’au 31 décembre de la sixième année qui suit celle de l’achèvement des constructions ou aménagements en cause, est interrompu par le constat de l’infraction résultant du procès-verbal (PV) mentionné à l’article L. 331-6 du même code  ».

En l’espèce, le procès-verbal dressé à l’encontre de M. A en 2014 a donc déclenché un nouveau délai de reprise courant jusqu’au 31 décembre de la sixième année suivant son établissement. Dans ces conditions, le titre de perception émis pour le recouvrement de l’imposition contestée, notifié à M. A. en 2018, l’a donc été avant l’expiration de ce nouveau délai.

Par cette décision du 28 janvier 2026, le Conseil d’État confirme sa jurisprudence « Commune de Saint-Maur des Fossés  » du 30 septembre 2011 (n° 339619, au Recueil) en rappelant, à la suite d’un pourvoi du ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation à propos d’un permis délivré par le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris au ministère de la justice, et partiellement annulé par le tribunal administratif de Paris, que les dérogations fixées par le règlement d’un document d’urbanisme à ses propres règles doivent être suffisamment précises. Dans le cas inverse, le document doit alors être regardé comme ne fixant qu’une règle de principe et aucune exception.

En conséquence, le Conseil d’État juge que l’article UG 10.1 du règlement du PLU de la ville de Paris qui prévoit, dans le secteur situé aux abords de l’établissement pénitentiaire de la Santé, que « Les règles suivantes doivent en principe être observées : / - les constructions ne peuvent comporter plus de 3 niveaux / - la hauteur totale des constructions destinées à l’industrie est limitée à 11 mètres, / - aucun percement ne peut donner vue directe à l’intérieur de l’enceinte de l’établissement pénitentiaire  » sans toutefois prévoir d’encadrement aux exceptions qui pourraient être apportées à ce principe, ne fixe en réalité qu’une règle principale sans aucune exception.

Le Conseil d’État rappelle également que cette exigence est sans incidence et indépendante de la possibilité d’autoriser des adaptations mineures en vertu de l’article L. 152-3 du code de l’urbanisme.

La directive (UE) 2025/2360 établit pour la première fois un cadre européen harmonisé consacré à la santé des sols. Elle vise à atteindre d’ici à 2050 un bon état des sols afin qu’ils puissent fournir une pluralité de services écosystémiques à une échelle suffisante pour répondre aux besoins environnementaux, sociétaux et économiques, mais aussi prévenir et atténuer les effets du changement climatique et de la perte de biodiversité et accroître la résilience face aux catastrophes naturelles et en matière de sécurité alimentaire.

Pour atteindre cet objectif indicatif, la directive établit un cadre et des mesures concernant la surveillance, l’évaluation de la santé et la résilience des sols ainsi que la gestion des sites contaminés.

Elle impose aux États membres un découpage administratif du territoire en « districts de sols » placés sous la responsabilité d’autorités compétentes responsables de l’exécution des obligations issues de la directive, et en « unités de sols » aux fins de conception, de surveillance et de communication d’informations sur la santé des sols.

La surveillance des sols repose sur des descripteurs mesurables, des indicateurs d’imperméabilisation et d’enlèvement des sols définis à l’annexe I. Les États membres doivent ainsi constituer un réseau de mesures et d’échantillonnages standardisés, garantissant la comparabilité des données et permettant l’évaluation de l’évolution de la santé des sols européens.

En matière d’amélioration de la santé et de la résilience des sols, la directive prévoit un soutien des États membres en faveur des propriétaires fonciers et des gestionnaires de terres.

Elle pose également des principes d’atténuation de l’artificialisation des terres, en mettant l’accent sur ses aspects les plus visibles, à savoir l’imperméabilisation et l’enlèvement des sols, c’est-à-dire l’enlèvement de la couche superficielle du sol et parfois du sol profond dans une zone, par exemple dans le cadre de travaux de construction, et établit certains principes en vue d’atténuer les conséquences de ces deux phénomènes.

La gestion des sites contaminés repose sur une approche par étapes fondée sur les risques. Les États membres veillent en effet à ce que les risques pour la santé humaine et l’environnement associés aux sites potentiellement contaminés et aux sites contaminés soient recensés, gérés et maintenus à des niveaux acceptables, en tenant compte des incidences environnementales, sociales et économiques de la contamination des sols et des mesures de réduction des risques. A ce titre, ils doivent mettre en place un registre des sites potentiellement contaminés et des sites contaminés.

Les États membres disposent d’un délai de trois ans après l’entrée en vigueur de la directive pour transposer les nouvelles règles dans leur droit national, soit jusqu’au 17 décembre 2028.

Le règlement (UE) 2025/2365 constitue le premier texte européen spécifiquement dédié à la prévention des pertes dans l’environnement de granulés plastiques, matériau d’environ 2 à 5 millimètres de diamètre servant pour la fabrication de produits en plastique, à tous les stades de la chaine d’approvisionnement, quelle que soit leur utilisation finale.

Ce texte répond à un enjeu environnemental majeur, les pertes de ces granulés représentant la 3ème source de rejets non-intentionnels de microplastiques dans l’environnement. C’est aussi un risque pour la santé humaine à travers l’air respiré et les aliments consommés potentiellement contaminés. L’objectif recherché est d’éliminer totalement ces pertes qui résultent de mauvaises pratiques tout au long de la chaine logistique (production, transformation, transport, stockage, nettoyage de conteneurs…).

Le règlement s’applique à toutes les entités manipulant des granulés plastiques : opérateurs économiques, transporteurs de l’Union européenne et de pays tiers, y compris les acteurs du transport maritime.

Des exigences sont imposées aux opérateurs, incluant notamment la notification des installations et d’un plan de gestion des risques, ainsi qu‘un système de contrôle de la conformité fondé sur l’autodéclaration, l’évaluation interne de la conformité, la certification par des tiers et la vérification du respect des exigences par les autorités compétentes désignées par les États membres.

Le règlement fixe des exigences spécifiques pour les transporteurs acheminant des granulés et pour les acteurs participant au transport maritime (notamment la garantie d’un emballage de bonne qualité, d’un arrimage sécurisé…). Il impose des règles d’information sous forme de pictogramme et aux autorités publiques de mettre certaines informations à la disposition du public. Enfin, le règlement prévoit des exigences relatives au traitement des plaintes et l’accès à la justice, aux sanctions et à l’indemnisation lorsque des dommages pour la santé humaine sont survenus à la suite d’une violation des règles qu’il impose.

La plupart des dispositions seront applicables à partir du 17 décembre 2027 et celles relatives au transport maritime à compter du 17 décembre 2028. Les dispositions relatives à la prévention des pertes de granulés, à la formation du personnel et à la désignation des autorités nationales compétentes sont applicables depuis le 16 décembre 2025.

L’arsenal juridique existant au niveau national, instauré par le décret n° 2021-461 du 16 avril 2021 relatif à la prévention des pertes de granulés de plastiques industriels dans l’environnement, sera donc étendu. Celui-ci prévoit déjà que les sites de production de granulés plastiques, de manipulation et de transport, notamment les plateformes logistiques et les ports maritimes et fluviaux, sont dotés d’équipements et de procédures pour prévenir les pertes et fuites de granulés ainsi que la mise en œuvre d’inspections régulières par des organismes certifiés indépendants.

Ce décret, publié au Journal Officiel du 6 décembre 2025, simplifie les règles relatives à la disponibilité pour convenances personnelles dans les trois versants de la fonction publique. Il s’inscrit pleinement dans la continuité des mesures visant à simplifier le cadre de gestion des ressources humaines mises en œuvre depuis 2019.

Les principales évolutions introduites par ce décret portent sur les conditions de renouvellement de la disponibilité pour convenances personnelles, ainsi que sur la conservation des droits à l’avancement pendant la période de disponibilité de l’agent.

Jusqu’à présent, tout fonctionnaire souhaitant renouveler une telle disponibilité au-delà de cinq ans devait obligatoirement réintégrer son administration pendant une durée minimale de dix-huit mois, s’il souhaitait bénéficier à nouveau de ce dispositif. Le décret supprime cette obligation : désormais, le renouvellement au-delà de la période de cinq ans peut être demandé sans qu’il soit besoin d’interrompre la disponibilité et ce, dans la limite de 10 ans pour l’ensemble de la carrière. Cette nouvelle règle s’applique aux demandes de disponibilité et de renouvellement prenant effet à compter du 7 décembre 2025, date d’entrée en vigueur du décret.

Par ailleurs, le décret allège les démarches administratives liées à la conservation des droits à l’avancement durant cette même période. Jusqu’alors, pour permettre à l’administration de calculer ses droits, l’agent devait transmettre chaque année les pièces justificatives de son activité professionnelle s’il en exerçait une durant la période de disponibilité. Cette obligation annuelle est supprimée : une transmission unique est désormais requise et ce, au moment de la réintégration de l’agent dans son administration, qui reconstituera alors sa carrière.

Il convient toutefois de noter que ces mesures de simplification s’appliquent sans préjudice des règles propres à la prévention des conflits d’intérêts dans la fonction publique lorsque l’agent entend exercer une activité privée durant sa disponibilité (Article L. 124-4 du CGFP).

Le nouvel article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme, créé par l’article 26 de la loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l’urbanisme et du logement, institue une présomption d’urgence lorsqu’un référé-suspension est introduit, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, contre une opposition à déclaration préalable ou un refus de permis de construire, d’aménager ou de démolir.

Depuis l’entrée en vigueur de cette disposition, les juges des référés ont commencé à en faire application. L’ordonnance n°2508794 du 26 janvier 2026 du juge des référés du tribunal administratif de Rennes en est une illustration.

Dans la présente affaire, qui concerne une opposition à déclaration préalable, le juge des référés rappelle que, selon les termes de la loi, cette présomption s’applique lorsque le référé est introduit postérieurement à la publication de la loi. Il précise que cette présomption d’urgence peut être renversée lorsque l’autorité qui a formé l’opposition justifie de circonstances particulières.

En l’espèce, la commune soutenait que des travaux déjà réalisés avaient causé des dégradations de la voirie, de nature, selon elle, à faire échec à la caractérisation de l’urgence.

Le tribunal écarte cet argument, considérant que ces circonstances ne sauraient renverser la présomption prévue à l’article L. 600-3-1. Il rappelle que l’autorité administrative dispose de moyens juridiques autonomes (police administrative, actions en réparation) pour assurer la protection de son domaine public, ce qui exclut que la seule réalité de dégradations matérielles puisse neutraliser l’urgence légale.

Cette décision illustre ainsi l’impact concret de la réforme de 2025 en matière d’urbanisme, qui recentre le débat sur l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée.